Politica - Intervista al costituzionalista Gaetano Azzariti sull'elezione del capo dello stato e sull'ipotesi Draghi

“Un presidente del consiglio che diventa presidente della repubblica cambia mestiere, ruolo e funzioni…”

Roma – “Qualunque presidente del consiglio dovesse diventare presidente della repubblica cambia mestiere, ruolo e funzioni. Entrando nel concreto, un presidente del consiglio che dovesse poi diventare presidente della Repubblica immediatamente dopo, non sarebbe più responsabile del Pnrr e della politica nazionale, ma il controllore di tutto questo”. Chi sostiene il contrario, “dice una cosa grave”.

Gaetano Azzariti è professore di diritto costituzionale presso la facoltà di Giurisprudenza dell’università degli studi di Roma La Sapienza. Docente, in precedenza, anche a Perugia, Torino, Napoli, e alla Luiss. Ha coordinato inoltre dottorati di ricerca di diritto pubblico e costituzionale, collaborando infine a numerose riviste scientifiche.

Gaetano Azzariti

Professor Azzariti, come viene eletto il presidente della repubblica?
“Innanzitutto la nostra è una forma di governo parlamentare e non presidenziale, e una delle due differenze fondamentali è proprio l’elezione del capo dello stato. Nelle forme di governo presidenziali l’elezione del presidenze avviene, più o meno, in modo diretto, ossia da parte degli elettori. Dico più o meno, perché, ad esempio, negli Stati Uniti i cittadini non eleggono direttamente il presidente, ma i grandi elettori che poi a loro volta votano per il presidente. Nelle forme di governo parlamentari, il presidente della Repubblica viene invece eletto dall’organo parlamentare. Nel nostro caso, per quanto riguarda l’Italia, il capo dello stato viene eletto dal parlamento in seduta comune, con l’aggiunta dei rappresentanti regionali, perché le regioni, avendo potestà legislativa, sono un altro soggetto sovrano del nostro ordinamento. Questo comporta, ed è il passaggio più importante, che il nostro capo dello stato è un garante e non un governante, come nei sistemi presidenziali. Il nostro presidente non è a capo di nessun potere costituzionale, ma garante di tutti i poteri costituzionali”.

Dopo due anni di pandemia non si sente più parlare, o se ne sente parlare poco, di consigli comunali e regionali, così come del parlamento. Al contrario, la figura del presidente della repubblica è stata spesso sulla cresta dell’onda. Come escono, secondo lei, le principali istituzioni rappresentative della nostra democrazia dopo questo lungo periodo di emergenza?
“Sono molti anni, almeno una trentina, che stiamo assistendo a una progressiva verticalizzazione del potere, così come alla riduzione di importanza degli organi di rappresentanza. In primo luogo del parlamento, ma anche dei consigli regionali e comunali, ossia degli organi collegiali di rappresentanza del popolo. Una concentrazione dei poteri che sta avvenendo sugli organi esecutivi, i governi. Basta pensare alle regioni. In tal caso la concentrazione dei poteri nelle mani dei ‘governatori’. Anche questa espressione è impropria. I ‘governatori’ non esistono in Italia. Si tratta però di una terminologia entrata nel linguaggio comune perché probabilmente segue questa tendenza verticistica in corso da molto tempo. Il governo in questa fase ha fatto tutto. Dai Dpcm agli altrettanto famosi decreti legge. Abbiamo ormai un decreto legge a settimana. Cosa che, se non fosse per la pandemia, sarebbe un assurdo. Non si è mai visto in passato. C’è stata anche una polemica politica e costituzionale. Prima si facevano troppi Dpcm, adesso se ne fanno meno. Però si fanno più decreti legge. E’ cambiata la fonte. Dal punto di vista costituzionale è più corretto il decreto legge. Quest’ultimo, infatti, viene sottoposto al controllo del capo dello stato e convertito dal parlamento. Ma si tratta sempre di strumenti eccezionali che dovrebbero essere motivati dall’urgenza. Tuttavia i decreti legge vengono controllati dal presidente della Repubblica e dal parlamento. I Dpcm invece non sono controllati da nessuno, se non successivamente dai giudici. Quindi, meglio il decreto legge che il Dpcm, ma siamo comunque in una situazione patologica. E nelle situazioni patologiche anche l’intervento del presidente della Repubblica inevitabilmente si espande. C’è una famosa immagine, anche un po’ abusata, che parla di ‘poteri a fisarmonica del capo dello stato’. Ciò significa che quando il sistema politico e istituzionale è in crisi, i poteri del presidente si espandono. Quando invece tutto funziona i poteri del capo dello stato si riducono a poco o nulla”.

Inoltre, la conversione dei decreti legge è accompagnata spesso dalla richiesta di fiducia da parte del governo…
“Peggio. Approvando un decreto legge a settimana, molti di questi assorbono quelli precedenti prima che vengano convertiti dal parlamento. Sono i cosiddetti decreti matrioska. Un decreto che mangia l’altro. Quindi, non c’è soltanto la questione di fiducia posta dal governo che elimina la possibilità di modificare il decreto, ma c’è pure una prassi su cui bisognerebbe riflettere”.

Quale?
“Il cosiddetto monocameralismo di fatto o alternato. Si tratta di una prassi, che non è scritta da nessuna parte, ma che fa sì che l’esame di un decreto legge venga effettuato da una sola camera, con l’altra che si limita a ratificare il lavoro fatto. Un assurdo. Se così deve essere, servirebbe innanzitutto una modifica costituzionale. L’instaurazione del monocameralismo, fra l’altro, è una delle tante proposte di riforma formulate in passato. Preoccupa invece l’uso distorto del bicameralismo paritario”. 

Roma – Camera dei Deputati – Montecitorio

Secondo lei l’emergenza è ancora giustificabile dal punto di vista costituzionale?
“Personalmente ho questa idea. Dal punto di vista sanitario, l’elemergenza è ancora giustificabile perché i dati sulla pandemia purtroppo sono ancora quelli che sono. Quindi, fintanto che la pandemia ha questa capacità di mettere a rischio la salute pubblica, la situazione emergenziale è vera. Quello che non capisco sono invece due cose che trovo pericolose. La prima è la tendenza ad estendere l’idea pandemica al Pnrr. Si tratta di un impegno molto gravoso di politiche economiche che impegnerà praticamente i prossimi trent’anni, e i prossimi governi. Il fatto che su questo non intervenga il parlamento lo trovo preoccupante”. 

Cosa ne pensa di un’ulteriore proroga dello stato di emergenza?
“Su questo ragionerei. Ho l’impressione che non era necessaria la proroga. Lo stato di emergenza è appunto uno stato generale. Forse si poteva, o si potrebbe pensare di uscire dalla dichiarazione dello stato di emergenza mettendo a regime alcuni istituti che comunque dovranno continuare a operare tanto tempo perché la pandemia durerà probabilmente altrettanto. Evitando alcuni strumenti che rappresentano invece delle vere e proprie forzature e alcune tendenze che rischiano di diventare generali. A me preoccupa questo. Capisco tutti gli stati di necessità, ma non capisco alcuna tendenza a far sì che lo stato di necessità diventi uno stato ordinario. Se tra un anno, usciti da questa situazione, non dovessimo avere la capacità di tornare all’ordinaria amministrazione sarebbe veramente preoccupante”. 

Nel corso della storia della Repubblica, gli unici due mandati consecutivi sono stati quelli di Napolitano. Tutti gli altri hanno invece fatto un solo mandato. Un secondo precedente, un Mattarella bis, sarebbe normale secondo lei?
“Certamente no. C’è il precedente di Napolitano, ma vorrei far notare che anche questa è stata una situazione di necessità. Il parlamento era paralizzato e incapace di decidere. Ricordo il terribile discorso, dal punto di vista costituzionale, che fece il presidente al momento del suo giuramento accusando il parlamento di non essere stato in grado di trovare un successore. La costituzione non impedisce la rielezione, ma quest’ultima va contro lo spirito dei sistemi democratici. In una democrazia, la regola aurea è quella della temporaneità delle cariche politiche e istituzionali. Aprire una breccia per la rielezione, significherebbe poter rieleggere la stessa persona pure una terza volta e così all’infinito. Un secondo precedente fa regola. Mattarella è un ottimo presidente. Rieleggerlo significherebbe risolvere molti problemi nel breve periodo. Tuttavia credo che Mattarella stesso abbia rifiutato questa possibilità proprio per una questione di sensibilità costituzionale”.

Nella storia della Repubblica non ci sono neanche precedenti riguardanti un presidente del consiglio che, durante il suo incarico, viene candidato alla presidenza della Repubblica per poi diventare capo dello stato. Come si sta tentando di fare con Mario Draghi. Lei che ne pensa?
“Non c’è stato mai un precedente del genere. E la ragione sta nel fatto che tra le funzioni del presidente del consiglio e il presidente della Repubblica non c’è continuità. Il presidente del consiglio dirige la politica nazionale e ne è responsabile ai sensi della costituzione. Il presidente della Repubblica rappresenta l’unità nazionale e ne è garante. Questa è la ragione per la quale non abbiamo mai avuto un trasferimento diretto tra chi è responsabile di un indirizzo e chi invece deve svolgere funzioni di garanzia”.

Esistono impedimenti costituzionali a un’operazione di questo tipo?
“No. Però una cosa che sfugge ai più ma che dovrebbe essere chiara. Qualunque presidente del consiglio dovesse diventare presidente della Repubblica cambia mestiere, ruolo e funzioni”.

Potrebbe fare un esempio?
“Entrando nel concreto, un presidente del consiglio che dovesse poi diventare presidente della Repubblica immediatamente dopo, non sarebbe più responsabile del Pnrr e della politica nazionale, ma il controllore di tutto questo”.

C’è però chi dice che vorrebbe eleggere Draghi presidente della Repubblica affinché possa continuare a svolgere la sua funzione dal Colle anziché da palazzo Chigi…
“Chi sostiene questo, dal punto di vista costituzionale dice una cosa grave che in qualche modo confonde i due ruoli costituzionali. Draghi da governatore della Banca d’Italia è diventato presidente della Bce, poi presidente del consiglio. Se dovesse diventare capo dello stato cambierebbe per la terza volta mestiere”.

Roma – Il presidente del consiglio Mario Draghi

Cosa dovrà fare, secondo lei, il prossimo presidente della Repubblica e come avverrà la sua elezione tra 7 anni considerando che questa sarà l’ultima con un parlamento in seduta comune composto da 630 deputati e 315 senatori?
“Il prossimo presidente dovrà semplicemente garantire il rispetto della costituzione e dei suoi principi. Il prossimo parlamento sarà più ridotto ma questo non avrà nulla a che vedere con le funzioni del capo dello stato. Poi, tra sette anni, l’elezione del presidente avverrà in base alla legislazione costituzionale vigente. Quale sarà, non lo sappiamo. Ad esempio, in parlamento giacciono delle ulteriori proposte di riforma costituzionale che chiedono di ridurre anche il numero dei rappresentanti delle regioni”. 

Costituzione materiale e costituzione formale. Quanto diverge la prima dalla seconda?
“La riflessione di Mortati su costituzione materiale e costituzione formale riguardava il ruolo delle forze politiche dominanti. Oggi invece c’è chi pensa che la realtà possa stravolgere la costituzione formale. Chi lo dice, però, dice una sciocchezza. Diverso è invece affermare che nel corso del tempo la costituzione ha subito molte inattuazioni o distorsioni. Questo è vero. Assistiamo infatti da 30 anni a una marginalizzazione del parlamento e a una concentrazione dei poteri nelle mani del governo e degli organi monocratici. Non si può tuttavia accettare l’idea che i fatti e le tendenze possano superare le disposizioni costituzionali”.

Qual è, secondo lei, il futuro della democrazia italiana? E quanto rischia?
“Le democrazie sono meccanismi complessi. Aristotele diceva che il problema non sta nelle scelte che si fanno, ma nel rischio di degenerazione, sempre presente. Ed è necessario stare attenti. Non ci si può assuefare all’idea di un parlamento emarginato e di un presidente governante. Piero Calamandrei diceva che la costituzione è un pezzo di carta che, se lo lasci cadere, cade giù. Per evitarlo, una democrazia deve andare avanti col carburante che i cittadini immettono. I pericoli per una democrazia ci sono sempre. Soprattutto in periodi di tensione. E’ quindi fondamentale che ognuno si faccia carico dei costi della difesa della democrazia e del rispetto dei principi costituzionali. Nel tentativo di darne attuazione, per quanto possibile”.

Daniele Camilli